IBS: O que muda com o Imposto sobre Bens e Serviços?

O Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que foi proposto pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) e está em trâmite no Congresso Nacional, surge com a proposta de substituir cinco tributos atuais por apenas um, que funcionaria no estilo IVA. Dessa forma, PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS seriam unificados no IBS.

O Brasil possui um sistema tributário marcado pela complexidade, causando várias complicações para as pessoas jurídicas que desejam realizar atividades empresariais. O objetivo das reformas tributárias que estão sendo propostas nos últimos anos – incluindo a criação do Imposto sobre Bens e Serviços – é justamente simplificar o recolhimento de tributos e facilitar o gerenciamento para a Administração Pública.

Mas você sabe o que muda com o surgimento do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS)? Acompanhe neste artigo tudo o que você precisa saber sobre o assunto.

O que é o IBS – Imposto sobre Bens e Serviços?

O Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) é um novo tributo que está sendo proposto para substituir cinco outros tributos que existem atualmente: PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS. O objetivo da unificação em um único imposto é de simplificar e tornar mais transparente a cobrança de tributos no território brasileiro.

De acordo com a proposta apresentada, o IBS seguirá as seguintes características:

Incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direitos, tangíveis e intangíveis, independentemente da denominação, pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributadas;
Será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, independentemente da forma de organização da atividade;
Será totalmente não-cumulativo;
Não onerará as exportações, já que contará com mecanismo para devolução ágil dos créditos acumulados pelos exportadores;
Não onerará os investimentos, já que crédito instantâneo será assegurado ao imposto pago na aquisição de bens de capital;
Incidirá em qualquer operação de importação (para consumo final ou como insumo);
Terá caráter nacional e legislação uniforme, sendo instituído por lei complementar e tendo sua alíquota formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal;
Garantirá o exercício da autonomia dos entes federativos por meio de lei ordinária que altere a alíquota de competência do respectivo ente;
Terá alíquota uniforme para todos os bens, serviços ou direitos no território do ente federativo;
Nas operações interestaduais e intermunicipais pertencerá ao Estado e ao Município de destino.

Problemas do modelo de tributação atual

A proposta do IBS tem como origem a correção dos problemas existentes no modelo de tributação atual. A forma como a produção e consumo de bens e serviços é tributada compreende cinco tributos de caráter geral (PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS) – prejudicando o país de várias formas:

Reduz fortemente a produtividade, na medida em que as empresas se organizam de forma ineficiente para minimizar o custo tributário – que pode variar muito dependendo da forma como a produção está organizada;
Onera os investimentos e as exportações;
Por ser excessivamente complexo, eleva sobremaneira o custo burocrático de apuração e pagamento dos tributos, além de provocar um elevado grau de litígio;
Impede os consumidores de conhecerem o montante de tributos incidentes sobre os bens e serviços que adquirem no mercado.

Esses são problemas que poderiam ser contornados com a adoção de uma tributação no modelo mundialmente estabelecido do imposto sobre o valor agregado (IVA). O IVA é um imposto não-cumulativo que incide sobre uma base ampla de bens e serviços, desonera completamente as exportações e os investimentos e é cobrado no destino.

Ou seja, em vez de tributar a produção e consumo de bens e serviços com um único imposto, o Brasil possui cinco tributos sobre bens e serviços (ICMS, IPI, ISS, PIS e Cofins), os quais apresentam uma série de problemas:

Base de incidência altamente fragmentada setorialmente;
Legislação extremamente complexa, caracterizada por uma profusão de alíquotas, ajustes de base de cálculo, benefícios fiscais e regimes especiais;
Sérios problemas de cumulatividade, que resultam da existência de tributos puramente cumulativos (ISS e parte do PIS/Cofins) e de restrições ao aproveitamento de créditos nos tributos não-cumulativos (ICMS, IPI e parte do PIS/Cofins);
Fortes restrições ao ressarcimento de créditos tributários acumulados pelas empresas;
Cobrança do ICMS no Estado de origem nas transações interestaduais, o que abre espaço para a guerra fiscal entre os estados e prejudica as empresas exportadoras.

Proposta do IBS

Em vez de promover mudanças em um sistema tributário repleto de falhas, o CCiF está propondo uma ampla reforma tributária, baseada na progressiva substituição dos cinco tributos atualmente incidentes sobre bens e serviços por um imposto, do tipo IVA, denominado Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja receita seria partilhada entre a União, os estados e os municípios. Esse modelo ainda seria complementado por um imposto seletivo, incidente sobre bens e serviços geradores de externalidades negativas, como fumo e bebidas.

Veja quais são as principais características do IBS:

Fato gerador: o fato gerador do IBS seriam as operações onerosas com bens e serviços. O valor do IBS – bem como, durante a transição, dos cinco tributos que estão sendo substituídos – não integra sua base de cálculo (incidência “por fora”).
Cumulatividade: aplicação plena do princípio da não-cumulatividade, caracterizada pela recuperação integral do imposto incidente nas etapas anteriores do processo de produção e comercialização dos bens e serviços.
Contribuintes: os contribuintes do imposto seriam todos aqueles que realizam o fato gerador, sejam pessoas jurídicas ou físicas. Haveria um limite de faturamento abaixo do qual seria facultativo o registro de pequenos empreendedores para recolhimento do imposto.
Método de apuração: o método de apuração seria o sistema de débito e crédito, no qual os contribuintes recolhem mensalmente o valor correspondente à diferença entre o imposto lançado nas vendas e o imposto incidente em suas compras.
Regime de crédito: o regime de crédito seria o de crédito financeiro, no qual todo o imposto incidente sobre bens e serviços utilizados na atividade empresarial gera crédito. Haveria restrições apenas à apropriação de crédito relativo a bens e serviços adquiridos para uso pessoal dos sócios ou empregados da empresa e não relacionados à atividade empresarial.
Exportações: haveria uma desoneração completa das exportações e dos investimentos, garantindo-se a manutenção dos créditos pelos exportadores.
Recuperação do crédito: recuperação integral e tempestiva dos créditos acumulados pelos contribuintes.

Como funciona o IVA?

Conforme vimos anteriormente, o IBS foi pensado para seguir as características do imposto sobre o valor adicionado (IVA), certo? Esse modelo de tributo é aplicado em países da Europa, América do Norte e América do Sul e é cobrado nas diferentes etapas da produção e da comercialização de bens e serviços. Através desse sistema, o tributo sobre consumo independe da forma como está organizada a cadeia produtiva – permitindo que o imposto repassado ao consumidor final seja igual ao recolhido ao longo de todo o processo, sem bitributação.

O IVA é um imposto não-cumulativo cobrado em todas as etapas do processo de produção e comercialização, garantindo-se, em cada etapa, o crédito correspondente ao imposto pago na etapa anterior. Esta característica do IVA faz com que ele seja um tributo neutro – cuja incidência independe da forma como está organizada a produção e circulação, de modo que o imposto pago pelo consumidor na etapa final de venda corresponde exatamente ao que foi recolhido ao longo de toda a cadeia de produção e comercialização.

Desafio na migração do modelo atual para o IVA

Apesar de todos os benefícios de implementar uma tributação no modelo do IVA, essa não é uma mudança fácil de ser colocada em prática. Afinal, estamos falando sobre a extinção de cinco tributos e o surgimento de um único imposto em seu lugar.

Uma alternativa para colocar isso em prática seria fazer mudanças pontuais nos tributos existentes, procurando corrigir seus defeitos e aproximá-los do padrão de um bom IVA. Esta é uma estratégia possível, mas com efeitos limitados e dificuldades de implementação.

A existência de tributos puramente cumulativos, como o ISS e parcela do PIS/Cofins, e a fragmentação da base de incidência entre diversos tributos são algumas das problemáticas que impedem o funcionamento eficiente do regime não-cumulativo de débitos e créditos (por exemplo, débitos de ISS não geram créditos de ICMS e viceversa).

Além disso, tentativas de unificar bases de incidências dos tributos atuais – como a unificação do ICMS com o ISS – tendem a gerar fortes resistências por conta de seu impacto sobre a autonomia federativa e a repartição da receita entre estados e municípios.

Por isso, a modificação das características dos tributos atuais para aproximá-las das de um bom IVA pode gerar problemas sérios de transição. Um exemplo seria a migração da cobrança do ICMS para o estado de destino, através da redução das alíquotas interestaduais do imposto. Essa mudança teria muitos efeitos positivos, inclusive a redução da guerra fiscal, mas também poderia gerar vários problemas – como um aumento relevante da carga tributária e o acúmulo de créditos tributários nas operações interestaduais.

Ou seja, mudanças pontuais nos tributos brasileiros sobre bens e serviços são possíveis, mas seus efeitos tendem a ser limitados e seu custo político pode não ser muito menor que o de uma mudança ampla, cujos efeitos positivos sobre a economia seriam muito maiores. É com base nessas constatações que a substituição do PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS pelo IBS aparece como uma alternativa viável.

Fase de transição

Uma reforma tributária tão impactante não pode ser colocada em prática de uma hora para outra. Por essa razão, a proposta da criação do IBS prevê uma fase de transição para o novo modelo de tributação – que seria feita de forma progressiva, ao longo de dez anos, mantendo-se a carga tributária constante.

Na prática, o IBS seria criado com uma alíquota baixa (de 1%), que mantida por um período de teste de dois anos, reduzindo-se compensatoriamente a alíquota da Cofins. O período de teste de dois anos serviria não apenas para avaliar o funcionamento do novo imposto, mas também para dimensionar de forma precisa o seu potencial de arrecadação.

Após o período de teste, a transição seria completada em mais oito anos, através da elevação progressiva e linear da alíquota do IBS e da simultânea redução das alíquotas dos cinco tributos atuais, que ao final do processo seriam extintos.

O objetivo desse longo período de transição seria dar o tempo necessário para que os consumidores e as empresas se ajustem à nova realidade. Além disso, também seria preciso reduzir de forma gradual os benefícios fiscais existentes no atual modelo tributário – permitindo que as empresas se adaptem à mudança sem complicações desnecessárias.

Alíquotas, isenções, regimes especiais e extrafiscalidade

O CCiF defende que o IBS deveria ter uma única alíquota por várias razões:

A alíquota única simplifica muito o processo de arrecadação;
A adoção de alíquota única dispensa a classificação dos bens e serviços em diversas categorias, a qual inevitavelmente gera distorções e contencioso;
A unicidade da alíquota empodera o cidadão, que sabe exatamente qual é a participação do governo no custo dos bens e serviços que está adquirindo, e passa a ter condições de comparar este custo com o retorno obtido na forma de serviços públicos.

Além disso, o CCiF também entende que o IBS deve ter o mínimo de isenções e de regimes especiais de cobrança do imposto e reconhece que a transição para um modelo de alíquota única é politicamente complexa, dado o grande diferencial de incidência setorial do regime tributário atual, e que inevitavelmente haverá pressões para a adoção de alíquotas diferenciadas para alguns bens ou serviços.

Entretanto, o mero fato de um setor ser tributado a uma alíquota mais baixa atualmente não é motivo suficiente para manter um tratamento diferenciado no novo modelo. Qualquer discussão sobre alíquotas reduzidas deve passar por uma boa avaliação sobre os motivos para o tratamento diferenciado e, principalmente, sobre o seu impacto na criação de um sistema tributário mais complexo e menos transparente.

Atualmente, os tributos brasileiros sobre bens e serviços são largamente utilizados com fins extrafiscais (não arrecadatórios) de natureza social, setorial ou regional. Este é o caso, por exemplo, da desoneração da cesta básica, dos benefícios setoriais do PIS/Cofins e do ICMS (inclusive os incentivos da guerra fiscal) e dos benefícios para a Zona Franca de Manaus.

Porém, o CCiF entende que o IBS não deveria ser utilizado com fins extrafiscais. A finalidade deste imposto seria simplesmente arrecadar para financiar a despesa governamental. Sendo assim, os demais objetivos de políticas públicas devem ser alcançados através de outros instrumentos.

Usando o mesmo exemplo da desoneração da cesta básica, o CCiF entende que, embora as famílias pobres despendam uma parcela maior de sua renda na aquisição de produtos da cesta básica, as famílias ricas despendem um valor maior na aquisição desses produtos. Neste contexto, é mais eficaz, do ponto de vista distributivo, arrecadar o imposto sobre os produtos da cesta básica e transferir o montante arrecadado para as famílias mais pobres, ou até mesmo transferir o valor arrecadado em montantes iguais para todas as famílias brasileiras.

Receita e alíquota do IBS

Em relação à receita e alíquota do IBS, é possível fazer uma divisão entre estados e municípios:

Receita e alíquota Estadual

A proposta é de que os estados tenham autonomia na fixação da parcela estadual da alíquota do IBS. Ou seja, a alíquota do imposto seria única dentro de cada estado, mas poderia variar entre estados. Na transição para o IBS seria definida uma alíquota estadual de referência, que seria adotada automaticamente para todos os estados. A partir disso, surgiria a possibilidade de, por lei, estabelecer uma alíquota superior ou inferior à de referência.

Nas operações interestaduais, para contribuintes ou não contribuintes, seria utilizada a alíquota do estado de destino do bem ou serviço.

Receita e alíquota municipal

Já para recompor a receita dos municípios correspondente à arrecadação com o ISS, existe uma proposta de que seja criada uma incidência do IBS apenas nas vendas a consumidores finais. Ou seja, nas vendas intermediárias para contribuintes a alíquota aplicável seria aquela correspondente à parcela federal e estadual do imposto e nas vendas a consumidores finais esta alíquota seria acrescida de uma parcela municipal. Nas vendas intermunicipais não presenciais (vendas pela internet, por exemplo) seria aplicada a alíquota do município de destino.

Há duas razões para que, no caso dos municípios, seja adotada a incidência do IBS apenas nas vendas a consumidores finais, e não em todas as transações.

A receita do IBS incidente sobre todas as transações é afetada pelas variações de estoques dos contribuintes, o que não é relevante para um estado, mas pode levar a flutuações abruptas da arrecadação no caso de um município pequeno onde haja uma grande unidade produtora.
O controle de transações intermunicipais entre contribuintes geraria maior complexidade operacional.

Assim como no Estado, os Municípios também têm liberdade para fixar sua alíquota acima ou abaixo da alíquota de referência.

O prazo para transição no caso municipal seria de 50 anos, sendo que, durante os 20 primeiros anos haveria uma compensação equivalente ao valor integral dos ganhos/perdas corrigidos pela inflação, montante que seria reduzido progressivamente ao longo dos 30 anos seguintes.

IBS e o Simples Nacional

Assim como as empresas optantes de outros regimes tributários, as empresas do Simples Nacional também serão obrigadas a recolher o IBS. Entretanto, existe a possibilidade de que as empresas optantes pelo Simples Nacional recolham o IBS de forma segregada, se assim desejarem. A ideia é que as empresas optantes pelo Simples Nacional possam continuar nesse sistema para o recolhimento dos demais tributos e optar pelo regime não-cumulativo do IBS se lhes for economicamente mais favorável.

Além disso, os contribuintes que optarem pelo recolhimento do IBS através do Simples Nacional não poderão se apropriar de nem transferir créditos do imposto a terceiros. A impossibilidade de aplicação da não-cumulatividade no regime do Simples Nacional decorre da obediência a um dos principais vetores do IVA, que é propiciar um sistema uniforme de incidência e simplicidade de apuração e arrecadação.

Na transição para as empresas do Simples Nacional seria usada a mesma transição gradual que vimos anteriormente – com a transição dos tributos atuais para o IBS ocorrendo ao longo de dez anos.

Administração do imposto e contencioso

A cobrança do IBS seria centralizada e gerida de forma coordenada pela União, pelos estados e pelos municípios. A partir disso, a distribuição da arrecadação entre os diversos entes da federação seria feita de forma automática segundo os critérios estabelecidos.

A fiscalização do imposto também seria feita de forma coordenada e harmonizada, com a participação dos fiscos das três esferas de governo. Propõe-se que o contencioso administrativo de primeira instância seja estadual, sendo a segunda instância – que tem a função de harmonizar o entendimento sobre as normas do imposto – de âmbito nacional. Além disso, por se tratar de um imposto de âmbito nacional, entende-se que o contencioso judicial deve ser processado pela Justiça Federal.

Uma versão deste artigo foi publicada pela primeira vez no blog da Dootax. *